8 reforma në administratën publike

Ky dokument paraqet një propozim për tetë reforma në administratën publike, qëllimi i të cilave është:

• rritja e nivelit profesional të punonjësve në administratën publike,
• kompensimi i strukturuar financiar për punonjësit e administratës
• angazhimi i punonjësve veteranë e ekspertë në veprimtari arsimore
• mbrojtja e punonjësve të administratës nga shkarkimet e padrejta, 
• përshtatje e veprimtarisë së administratë publike me zhvillimet e kohëve moderne
• angazhimi i strukturuar i ekspertëve të jashtëm në punët e administratës publike
• ruajtja e kujtesës institucionale dhe promovimi i transparencës

Përpilimi i këtyre reformave erdhi si rezultat i një procesi vëzhgimi e analize gjatë punës dhe bashkëpunimit tim personal disa vjeçar me administratën publike. Këto reforma nuk janë shteruese dhe gjithëpërfshirëse. Ato trajtojnë një pjesë të problematikave me të cilat përballet administrata publike sot.

1. Arsimi dhe specializimet për çështjet e administratës publike si kusht punësimi

Sipas kësaj reforme, çdo kandidat që kërkon të punësohet në administratën publike, në të gjitha shkallët, përfshirë të zgjedhurit politikë, duhet të ketë kryer ciklin e plotë dhe specializimet në shkollën e administratës publike. Në përfundim të këtij cikli, çdo kandidat duhet të pajiset me diplomën dhe certifikatat përkatëse. Diploma dhe certifikatat nuk duhet të zëvendësojnë diplomën universitare dhe specializimet e ndryshme që kandidati ka kryer gjatë jetës së tij. Ato duhet të shërbejnë si dëftesa për marrjen e arsimit plotësues, me fokus njohuritë e specializuara në administratën publike:

• administrimi i dokumentacionit,
• përpilimi i procesverbaleve,
• përpilimi dhe zbatimi i praktikave administrative,
• e drejta administrative,
• njohja me kornizat ligjore e rregullatore,
• etika administrative dhe llogaridhënia,
• buxhetet publike dhe shpërndarja e fondeve,
• prokurimet publike,
• komunikimi me publikun, etj.

Njësoj si profesionet me korniza rregullatore, si për shembull mjekësia, inxhinieria, etj., që kanë ndikim tek jetët e njerëzve, edhe puna e vendimet që merren nga administrata publike kanë ndikim të drejtpërdrejtë tek jetët e të gjithë qytetarëve. Certifikimi i kompetencës e vendos punonjësin e administratës në të njëjtën kategori me profesionet e rregulluara, duke krijuar kështu një barrierë mbrojtëse kundër punësimeve klienteliste dhe inkompetencës.

Sipas këtij parimi, administrata publike nuk duhet parë si një pozicion pune çfarëdo, por si karrierë. Kërkesa për arsim shtesë shërben si një filtër i dyfishtë. Ai jo vetëm që ndikon në ngritjen e nivelit të përgjithshëm profesional të kandidatëve që konkurrojnë për vendin e punës, por shërben edhe si një lloj hendeku për të mbajtur larg kandidatët e papërshtatshëm. Njerëzit që investojnë kohë dhe përpjekje për të marrë formim profesional të specializuar tregojnë se e shohin karrierën në administratën shtetërore si një zgjedhje të vetëdijshme afatgjatë, dhe ky dallim pasqyrohet drejtpërdrejt tek iniciativa personale, rezistenca ndaj presionit politik dhe etika në punë.

2. Punësimet me provim me gojë dhe shkrim

Provimet me shkrim e me gojë i japin mundësi kandidatit të shfaqë aftësitë e veta profesionale duke parashtruar arsyetime e zgjidhje për problematika konkrete që mund të jenë shfaqur, sipas rastit, gjatë punës së përditshme të administratës. Kandidatit i kërkohet të paraqesë me shkrim një praktikë administrative, një analizë, një rekomandim apo argumentet për marrjen e një vendimi administrativ. Provimi mund të bazohet mbi përgjigje të sakta e të gabuara, ose mbi aftësinë e arsyetimit, qartësinë e shprehjes dhe proporcionalitetin e zgjidhjes së propozuar, gjithnjë në varësi të vendit dhe llojit të punës.

Si hap i dytë, provimi me gojë përpara një komisioni ndërdisiplinor vlerëson gjykimin etik, reagimin në kushte presioni dhe aftësinë për të mbrojtur një qëndrim përballë argumenteve kundër.

Për të shmangur tarafet dhe nepotizmin, anëtarët e komisionit qarkullohen vazhdimisht dhe asnjëri prej tyre nuk vlerëson dy herë radhazi të njëjtin pozicion. Gjithashtu, çdo provim regjistrohet dhe arkivohet për t'i dhënë kandidatit të drejtën e plotë të ankimit.

Për t'i dhënë këtij sistemi një garanci absolute paanshmërie, paraqitet e domosdoshme përfshirja e Inteligjencës Artificiale (AI). Inteligjenca Artificiale duhet të përdoret si një shtresë e dytë dhe e pavarur vlerësimi, pa e zëvendësuar komisionin njerëzor, por duke kontrolluar subjektivizmin e tij. Në provimin me shkrim, AI analizon strukturën logjike të argumentit dhe kohezionin e arsyetimit në mënyrë të verbër, pa e ditur emrin e kandidatit. Nëse ka një divergjencë të madhe mes vlerësimit të AI-së dhe komisionit njerëzor, aktivizohet automatikisht një rishqyrtim nga një komision i zgjeruar.

Edhe në provimin me gojë, regjistrimi i nënshtrohet analizës së AI-së për të verifikuar përmbajtjen e përgjigjeve dhe cilësinë e gjykimit etik, duke krijuar një standard të qëndrueshëm që nuk ndryshon sipas humorit apo preferencave të anëtarëve të komisionit.

Sot, megjithëse ekzistojnë procedura konkursi përmes DAP-it, ato mbeten kryesisht një verifikim formal dokumentesh. Provimi me shkrim analitik dhe përdorimi i AI-së si filtër paanshmërie mungojnë si praktikë. Ekziston formalisht, mungon cilësisht.

Megjithatë, një sistem i rreptë trajnimi dhe rekrutimi nuk mund të funksionojë nëse administrata nuk është konkurruese në tregun e punës. Nëse duam njerëz të aftë, duhet të mendojmë edhe se si do t'i mbajmë ata.

3. Përfitimet si sistem i integruar kompensimi

Çështja e pagave në administratën shtetërore është thikë me dy presa. Nga njëra anë, ato janë të ulëta e të pamjaftueshme për një jetë që zhvillohet në ekonominë e tregut. Nga ana tjetër, rritja e pagave nuk mund të bëhet në mënyrë drastike e të menjëhershme sepse procesi i nënshtrohet kufizimeve të rrepta ligjore që rregullojnë buxhetin e shtetit. Prandaj, zgjidhja më e përshtatshme për kalimin e kësaj pengese do të ishte kompensimi jomonetar i strukturuar.

Sipas këtij parimi, një punonjës me pagë të pamjaftueshme nuk është thjesht një punonjës i pakënaqur. Ai është edhe një punonjës i cenueshëm. Kur shpenzimet mujore të familjes janë më të mëdha se të ardhurat që hyjnë në mënyrë të ligjshme, ryshfeti nuk është më një tundim i jashtëm, por nevojë për mbijetesë. Duke i mbështetur punonjësit përmes subvencioneve të strukturuara, shteti e ul forcën e presionit korruptiv. Punonjësi që ka strehim të sigurt, transport të garantuar dhe ushqim të siguruar çdo ditë, fiton një qetësi mendore dhe një bazë materiale që e mban larg ofertave korruptive.

Sistemi i kompensimit të strukturuar mund të përfshijë:

• Ushqim falas: Një rrjet ushqimor i qëndrueshëm dhe cilësor i shërbyer në menca institucionale, që redukton shpenzimet e përditshme dhe rrit produktivitetin e punonjësve.
• Transport falas: Një abonim i plotë për të gjitha linjat e transportit publik urban dhe ndërurban, duke eliminuar kostot personale të transportit.
• Telefoni dhe internet familjar: Subvencionim i shërbimeve të komunikimit jo vetëm për punonjësit, por për të gjithë familjen e tyre, veçanërisht fëmijët.
• Tarifa të lehtësuara për dritat dhe ujin: Një subvencion i diferencuar si pjesë e kontratës sociale mes shtetit dhe shërbëtorëve të tij.
• Kredi të buta për strehim ose subvencionim i qerasë: E drejta për të aplikuar për kredi hipotekare me norma interesi të reduktuara dhe të garantuara nga shteti, ose mbulim i pjesshëm i qerasë. Strehimi është shpenzimi më i madh dhe burimi kryesor i stresit ekonomik afatgjatë për një familje.

Përmes kësaj mbështetjeje të gërshetuar, të ardhurat reale të punonjësit rriten ndjeshëm pa rënduar buxhetin e shtetit me nevojën për të vendosur taksa shtesë për mbulimin e pagave. Ky sistem fillon e tërheq individë që vlerësojnë qëndrueshmërinë afatgjatë dhe, mbi të gjitha, krijon një trupë administrative që është më e vështirë për t'u korruptuar.

Sot shteti shqiptar nuk ofron asnjë nga këto përfitime si pjesë e kompensimit administrativ. Ka vetëm raste sporadike dhe të veçuara institucionale.

Pasi kemi siguruar mirëqenien e punonjësit, vëmendja duhet të kthehet tek ruajtja dhe transmetimi i asaj që është më e shtrenjta në një institucion: përvoja e akumuluar.

4. Angazhimi i specialistëve dhe veteranëve në arsim

Ekspertiza administrative është një kapital që grumbullohet shumë ngadalë, me dekada, por mund të humbasë brenda një dite nëse nuk bëhen përpjekje për ta ruajtur atë. Për shembull, një specialist me 20 vite përvojë mbart me vete njohuri institucionale operative të vyera që nuk i gjen as në dokumente, as në manuale. Nëse ky specialist largohet nga puna apo del në pension, e gjithë ekspertiza e tij humbet bashkë me të. Kësisoj, në mungesë të një mekanizmi të ruajtjes së dijes institucionale, 20 vjet eksperiencë dhe një ekspertizë e papërsëritshme janë automatikisht të çuara dëm.

Për këtë arsye, punonjësve veteranë dhe atyre që kanë dalë në pension u duhet garantuar me ligj e drejta dhe mundësia për t’u angazhuar në transferimin e dijes dhe ekspertizës së tyre nëpërmjet shkollës së administratës publike, si dhe nëpërmjet trajnimeve dhe specializimeve në administratë. Ky angazhim bëhet nëpërmjet kontratave të posaçme për pedagogji, këshillim, mentorim e vlerësim, duke krijuar një platformë ku ata mund të kontribuojnë me njohuritë e tyre për sa kohë kanë fuqi dhe dëshirë. Këshu shteti garanton vazhdimësinë dhe trashëgiminë e ekspertizës administrative tek brezat e rinj, si dhe ndalon “rrjedhjen e trurit institucional”.

Sot ka vetëm shtesa vjetërsie minimale në pagë, por asnjë mekanizëm që e lidh ekspertizën e akumuluar me arsimin, ndërsa dalja në pension do të thotë shkëputje totale dhe humbje e pakthyeshme e kujtesës institucionale. Sistemi është pothuajse inekzistent. Vjetërsia në punë nuk duhet parë thjesht si një shtesë minimale mbi pagë me kalimin e viteve, por si një ndryshim cilësor i funksionit të punonjësit. Specialistët e vjetër duhet të kalojnë natyrshëm drejt roleve të vlerësimit, mentorimit, trajtimit të rasteve komplekse dhe sinjalizimit të gabimeve në sistem.

Nëse kërkojmë që këta specialistë të investojnë jetën e tyre në rritjen e kompetencës administrative, shteti duhet t'u garantojë atyre diçka që sot mungon: sigurinë se puna e tyre nuk do të varet nga humoret politike.

5. Garancia e vendit të punës nëpërmjet statusit të veçantë dhe llogaridhënia

Historikisht administrata publike ka vuajtur nga punësimet politike dhe shkarkimet arbitrare, në varësi të ciklit elektoral. Por edhe sot vendi i punës në administratën publike nuk është i cenueshëm dhe i pambrojtur nga shkarkimet abuzive. Për pasojë, ne sot kemi një administratë pa kujtesë, pa lojalitet ndaj institucionit dhe pa asnjë motivim për investim shpirtëror afatgjatë kundrejt të mirë publike.

Statusi i veçantë i nëpunësit nuk duhet parë si një privilegj kaste, por si një mbrojtje e domosdoshme funksionale. Sipas këtij statusi, punonjësi nuk mund të shkarkohet nga detyra pa një procedurë të rreptë hetimore, të dokumentuar teknikisht dhe të aprovuar nga gjykata.

Sipas këtij parimi, statusi mbron pozicionin e punës, jo individin. Kur punonjësi nuk kryen detyrën apo shkel rregulloren, ai e humbet mbrojtjen. Që statusi të mos kthehet në mburojë paaftësie, ai duhet të balancohet me mekanizma të fortë llogaridhënieje. Qytetarët, eprorët dhe kolegët duhet të kenë të drejtë të parashtrojnë ankesa konkrete dhe të argumentuara kundër nëpunësve me të cilët kanë pasur marrëdhënie të drejtpërdrejtë pune. Këto ankesa depozitohen zyrtarisht në dosjen personale të punonjësit, dhe nëse plotësohet një numër i caktuar ankesash, brenda një afati të caktuar, sistemi aktivizon automatikisht një hetim zyrtar nga DAP për të verifikuar etikën dhe performancën e tij/saj.

Nëse arrihet në pikën ku propozohet shkarkimi, procesi duhet të ndjekë një rrugë rigoroze me tre nivele:

• Nisma: Drejtoria përkatëse ose qendra e punësimit dorëzon një propozim të arsyetuar plotësisht në rrafshin ligjor dhe teknik.
• Hetimi i pavarur: Ngrihet një grup pune hetimor i dedikuar nga DAP që shqyrton me paanësi akuzat, faktet dhe veprimtarinë e punonjësit, duke i garantuar atij të drejtën e mbrojtjes.
• Vendimmarrja: Gjetjet e grupit të punës i kalojnë instancave më të larta administrative dhe, në fund, Gjykatës Administrative, e cila ka tagrin ekskluziv për të aprovuar ose rrëzuar shkarkimin përfundimtar, pasi të ketë dëgjuar e marrë parasysh argumentet e punonjësit.

Përpara se të shkohet tek masa ekstreme e largimit, sistemi aplikon më parë masa të përkohshme disiplinore për shkeljet e ndërmjetme, duke prekur drejtpërdrejt kompensimet jo monetare, si heqja e përkohshme e përfitimeve (ushqimit, transportit etj.) ose pezullimi nga detyra me pagesë të reduktuar gjatë kohës që zhvillohet hetimi.

Për të shmangur keqpërdorimin e këtij parimi për qëllime politike, duhet që ankesat kundrejt punonjësve të administratës publike të kryhen vetëm nga personat e përfshirë në çështje konkrete administrative të protokolluara. Pra, pas çdo ankese ka një palë të interesuar që lidhet ligjërisht drejtpërdrejt me një çështje administrative konkrete.

Megjithëse ligji aktual parashikon mbrojtje formale, realiteti tregon se qindra nëpunës me vendime gjyqësore të formës së prerë në favor të tyre mbeten ende jashtë sistemit, ndërsa ankesat e qytetarëve nuk kanë asnjë peshë specifike në karrierën e punonjësit. Ligji ekziston ligjërisht, zbatohet dobët.

Tani që kemi siguruar njerëzit, mbrojtjen e tyre dhe mekanizmat e kontrollit, duhet të shohim se si duhet të zhvillohen zyrat e shtetit për t'iu përgjigjur sfidave të kohës.

6. Rritja e drejtorive sipas zhvillimeve shoqërore

Kur flasim për efiçencë administrative, përgjithësisht sundon mendimi se administrata më efiçente është administrata e vogël. Por shoqëria ndryshon, bëhet më komplekse, dhe shteti nuk mund t'u përgjigjet sfidave të reja me skema të vjetra. Çështje si ekonomia dixhitale, menaxhimi i emigrimit të rikthyer, ndryshimet klimatike, plakja e popullsisë apo edhe shëndeti mendor kërkojnë kapacitete të dedikuara administrative që sot thjesht nuk ekzistojnë.

Shpesh përdoret argumenti se shtimi i drejtorive shton burokracinë dhe bëhet burim vonese, por ky është një perceptim që ngatërron madhësinë e një institucioni me efiçencën e tij. Një drejtori e vogël, tejet e specializuar dhe e mirë drejtuar, është shumë më elastike dhe më pak burokratike sesa një ministri gjeneraliste dhe e mbingarkuar.

Për t'u përballur me këto boshllëqe, nevojitet krijimi i strukturave specifike, si për shembull: Drejtoria e Ekonomisë Dixhitale, Drejtoria e Demografisë dhe Politikave të Diasporës, Drejtoria e Shëndetit Mendor, Drejtoria e Planifikimit Klimatik, ajo e Etikës Administrative, si dhe Drejtoria e Kujtesës Institucionale.

Megjithatë, asnjë strukturë nuk duhet të lindë si një qoshe politike apo sa për të hapur vende pune. Çdo drejtori e re duhet të ketë një justifikim të fortë strukturor — demografik, ekonomik ose social — dhe do të duhet t'i nënshtrohet një sistemi vlerësimi pesëvjeçar: nëse nuk dëshmon dobi praktike në terren, ajo mbyllet automatikisht.

Që këto zyra të specializuara të mos kthehen në bunkerë të mbyllur burokratikë, ato duhet të kenë një detyrim të prerë ligjor për të hapur dyert ndaj dijes që vjen nga jashtë. Ato do të kenë për detyrë të pranojnë, të shqyrtojnë dhe të marrin në konsideratë analizat apo propozimet konkrete që vijnë nga pjesa tjetër e gjallë e shoqërisë, duke zhvilluar konsultime periodike dhe të strukturuara me specialistët e fushës.

Këtu del nevoja për parimin e radhës, ngritja e një strukture që nxit pjesëmarrjen e specialistëve të pavarur në përmirësimin e veprimtarisë së administratës publike.

7. Regjistri kombëtar i ekspertëve

Administrata publike nuk mund të dijë dhe të bëjë absolutisht çdo gjë. Për këtë arsye, shpesh asaj i duhet të punësojë specialistë të jashtëm për të hartuar strategji apo për të zbatuar projekte specifike. Sot për sot, ky proces ndodh në errësirë, nëpërmjet metodave që nuk janë të sanksionuara me rregullore dhe nuk garantojnë shfrytëzimin e ekspertizës më të lartë. Për ta vendosur këtë veprimtari në korniza të rregulluara me ligj, duhet të krijohet Regjistri Kombëtar i Ekspertëve, që shërben si e vetmja listë zyrtare e njohur nga shteti.

Sipas këtij parimi, kushdo që dëshiron të angazhohet si ekspert i pavarur në projektet e administratës publike mund të përzgjidhet ekskluzivisht nga kjo bazë të dhënash. Pranimi në këtë regjistër duhet të jetë i rreptë, i bazuar në arsimin përkatës, specializimet e dëshmuara dhe, mbi të gjitha, në vjetërsinë në punë. Ata që kanë vite përvojë dhe eksperienca konkrete në terren, detyrimisht duhet të kenë gjithmonë prioritet në përzgjedhje.

Çdo ekspert duhet të ketë një profil publik të dixhitalizuar, ku çdo qytetar mund të shohë fushën e tij të veprimit dhe historikun e kontributeve të tij të mëparshme në administratë. Ky profil do të jetë plotësisht transparent: ai duhet të dokumentojë çdo qëndrim, oponencë dhe arsyetim që eksperti ka mbajtur gjatë punës në administratë, qoftë në formën e një shkrese zyrtare, një e-maili, apo një procesverbali mbledhjeje.

Por ky regjistër nuk duhet të jetë thjesht një listë emrash për t'u thirrur vetëm kur ka nevojë shteti. Ai duhet të funksionojë me dy drejtime. Ekspertët e regjistruar duhet të gëzojnë të drejtën ligjore që, edhe me nismën e tyre të lirë e vullnetare, të dorëzojnë analiza dhe rekomandime kritike pranë drejtorive përkatëse për të përmirësuar veprimtarinë e tyre dhe politikat e shtetit në përgjithësi. Kjo praktikë krijon një urë të vërtetë komunikimi mes profesionistëve dhe zyrave të shtetit.

Në një rrafsh më të gjerë, ky rrjet ekspertësh shërben si një kundërpeshë e domosdoshme demokratike dhe sovrane ndaj recetave apo strategjive që shpesh na vijnë të gatshme nga institucionet ndërkombëtare. Kur rekomandimet e huaja bien ndesh me realitetin shqiptar, analizat alternative të ekspertëve vendas na japin bazën logjike dhe teknike për të mbrojtur interesin publik.

Kur ky bashkëpunim funksionon, prodhohet një sasi e madhe dijeje administrative, arsyetimesh dhe praktikash të vlefshme, të cilat mund të shfrytëzohen jo vetëm nga administrata publike, burim informacioni, por nga të gjithë qytetarët, qofshin këta profesionistë ose jo.

8. Kujtesa administrative — arkivi i praktikave dhe vendimmarrjes

Ndonëse kanë vlerën e tyre, arkivat e administratës publike në përgjithësi mbeten hapësira të vdekura letrash pa asnjë funksion praktik. Sot që flasim, administrata publike shqiptare nuk ka asnjë doracak përdorimi nëpërmjet të cilit të trashëgohen standardet e praktikave administrative. Cilësia e punës së kryer dhe e shërbimit është krejt në dorë të aftësive personale dhe ndërgjegjes së punonjësit individual.

Arkivi dixhital grumbullon, indekson dhe bën lehtësisht të gjendshme të gjitha praktikat e zbatuara më parë, shkresat model, arsyetimet ligjore dhe oponencat (letra, e-maile e procesverbale) që ekspertët e regjistrit kombëtar kanë lënë pas. Sipas këtij parimi, përpara se një zyrë të formulojë një akt të ri apo të ndërmarrë një procedurë administrative, punonjësit kanë detyrimin ligjor të konsultohen me arkivën. Kjo metodë pune garanton koherencë në arsyetimin dhe vendimmarrjen administrative. Konsultimi me arkivën duhet të jetë pjesë e detyrës funksionale dhe neglizhenca sjell masa disiplinore, ndërsa administrimi i takon Drejtorisë së Kujtesës Institucionale që përmendëm më lart.